法制网特约评论员 孙壮志

作为一个新型区域组织，上海合作组织的法律建设也体现出了自身的鲜明特色。6月23-24日在乌兹别克斯坦首都塔什干举行的上合组织元首理事会第十六次会议，除发表《上合组织十五周年宣言》和通过常设机构工作总结等例行文件以外，在扩员程序、新成员加入义务等方面做了一些必要的规范，体现了上合组织成员国领导人对强化法律基础建设的高度重视。

 上合组织已经签署的各种法律文件有几十项，具体可以分为以下几类：

 一是基本法律文件，决定了上合组织的性质、任务以及合作原则与目标。虽然上合组织通过的政治宣言相对较多，如这次发表的《上合组织十五周年塔什干宣言》，但对多边合作具有基础作用的还是2002年6月签署的《上合组织宪章》和2007年8月根据中方倡议签署的《上合组织长期睦邻友好合作条约》。前者共26条，包括宗旨、合作方向、机构、通过决议程序等内容；后者也是26条，体现了上合组织成员国之间特殊的合作关系，强调要使成员国人民的友谊世代相传，都具有较强的约束性，对上合组织的发展具有重要的指导意义。

 二是签署的多边公约，具有广泛的国际影响和较强的约束力。与其他国际组织相似，上合组织也签署多个具有国际公约性质的法律文件，对成员国的立法和执法提出特别要求。如上合组织成立伊始就签署的打击恐怖主义、分裂主义和极端主义《上海公约》（2001年）、《上合组织特权与豁免公约》（2002）、《关于合作打击非法贩运麻醉药品、精神药物及其前体的协议》（2004）、《上合组织反恐怖主义公约》（2009）等。这些文件的针对性和可操作性都比较强，如《反恐怖主义公约》共27条，对恐怖主义、恐怖主义组织、恐怖行为都作了明确定义，要求缔约方采取立法及其他方式，防范和打击与恐怖主义相关的犯罪行为。

 三是规范性文件，保证了上合组织扩员进程的有序推进和开展多种形式的对外合作。已签署的文件包括《上合观察员条例》（2004）、《上合组织对话伙伴条例》（2012）、《上合组织接收新成员条例》（2014）等。上述文件都是基于《上合组织宪章》的相关条款对给予观察员、对话伙伴地位以及成为上合组织新成员应具备的条件和申请程序，由于有些文件执行起来相对复杂，涉及的具体问题较多，经常配套出台一些补充规定，如扩员方面就签署多个文件。此次塔什干峰会签署的两个备忘录即与此相关。

 四是政府间合作协定，有利于深化和扩大上合组织具体领域的多边合作实践。上合组织先后启动了30多个会晤机制，在不同领域成员国签署了有关政府间协定作为开展合作的基础。如《上合组织成员国政府间教育合作协定》（2006）、《上合组织成员国关于举行联合军事演习的协定》（2007）、《上合组织成员国组织和举行联合反恐演习的程序协定》（2008）、《上合组织成员国政府间国际道路运输便利化协定》（2014）等。

 五是内部制度文件，针对常设机构和财务制度作出专门规定并保障内部机制的有效运行。上合组织有两个常设机构，分别是设在北京的秘书处和塔什干的地区反恐怖机构。为保证常设机构的正常运行，也有相关法律文件明确其职能，保证日常的经费开支，如《上合组织成员国关于地区反恐怖机构的协定》（2002）、《上合组织预算编制和执行协定》和《关于修改二○○三年五月二十九日签署的〈上合组织预算编制和执行协定〉的议定书》（2003）等。其中《上合组织程序规则》（2014）包括如何完善内部机制和议事规则，保证上合组织工作纪律的相关规定。

 总的来说，法律基础建设也是上合组织多边合作取得的重要成就，对其未来发展不可或缺。但目前来看各个领域不是非常平衡，上合组织的法律和制度建设主要集中在政治和安全领域，而经济领域是通过制定合作纲要、出台中长期规划以及落实措施计划等方式推动相关合作。这也在一定程度上反映了该组织发展的现状：政治与安全合作进展较快，成果较多，影响较大；而经济和人文合作相对滞后，确定的多边项目难以真正落实，融资机制尚未建立起来。今后，应重点加强经贸、文化、卫生、科技、环保、救灾等领域法律建设，使上合组织能够平衡、稳定、程序地向前发展，激发出更多的合作潜力。