在三江县乡村社会管理中，有一种具有乡村特色的公共管理制度叫村规民约。今年初始，经过深入全县十五个乡镇及部份村屯了解情况，收集到了四十多份的比较详细的《村规民约》。村规民约是村民根据有关法律、法规和政策，结合本村实际共同商议制定的，并要求全体村民共同遵守的行为规范。其内容主要涉及社会公德、家庭美德、村风民俗、邻里关系、公共秩序、治安管理等各方面。村规民约的产生，反映了农村社会转型时期的必然需求，反映了农村村民自治的内在要求，也反映了农村社会对国家立法不足的客观需求，是治理农村社会，规范人们行为，构建和谐农村的一个重要因素。在依法治国，建设社会主义法治国家的进程中，如何正确认识村规民约的重要治理功能，如何规制这一“活的法律”的现象，使传统习惯与现代法治和谐统一，有着重要的现实意义。

    村规民约在农村重要的社会治理功能体现在：

    一、农民政治参与的民主功能

自1978年以来，中国共产党十一届三中全会作出把全党工作重点转移到经济建设上来的战略决策，随之在农村进行了在经济上以家庭联产承包责任制为主、统分结合的双层经营体制改革；在政治上进行了以废除人民公社的政社合一体制改革，形成了乡镇基层政权和村民自治组织的乡政村治的体制，农村打破了原来的传统农业社会的封闭半封闭状态，开始了农村向城镇化的转型，农业向工业、商业、服务业的转型，农民向市民身份的转型，三农问题的全新转型，必然呼唤农村以政治现代化为主要内容的变革，必然要求实现农村民众的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的政治参与。村民自己撰写并通过的村规民约，体现了村民在治理村屯过程中，人人有责的参与热情。可以说，村规民约就是农村在转型时期出现的农民政治参与的必然现象。

    二、国家立法不足的补充功能

一九七八年十二月，邓小平深刻地指出：“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律。”在这一思想指引下，改革开放以来，法制建设如同经济建设一样成就斐然，法治意识也开始深入人心。尽管如此，农村各地的千差万别，改革和发展的日新月异，中央立法难以顾及到农村社会迅速发展的方方面面，法律条文的阳光也难以关照到社会的每一个角落，农村迫切需要一些让村民共同遵守的行为规范，以弥补国家立法的不足，以适应不断进行的农村巨大改革的需要。村规民约由村民会议或者村民代表讨论决定，它依靠人们的内心信念、风俗习惯和社会舆论的力量，调整许多法律涉及不到的社会生活的各个方面，具有自觉性的特征。村规民约与法律同属于行为规范，二者相互作用，相互补充，起着调整人们之间的关系，治理农村社会的作用。如目前发现在三江县境内的最早的“乡规民约”是成丰十一年，即公元1862年距今已有150年，“常思安民为至治之本，而除恶而为安民之本”而制合团规条例，“秧禾田，猪牛践踏者，量田赔还，不得牵牛宰杀，犯之照规重罚”“杂粮田禾，团内人等须守望相助，若盗、拿、获处死”等以此安民，后三江县县境内村屯相继开始效仿制定村屯民约，村规民约随政治变化而相应更新。

    三、基层群众自治的管理功能

村民自治作为一种社会自治，来源于农民群众的伟大的实践，其性质决定了它需要根据实践中不断出现的新情况、新问题，不断制定针对性强的村规民约，以发展和完善这种自治制度。村民自治又是一种法律制度，它给予了村规民约发挥自我管理、自我教育、自我服务、民主管理和民主监督作用的强有力法律支持。村规民约的不断出现，既是农村民主政治建设伟大实践的客观需要，也是农村村民自治法律制度的必然要求。

村规民约的作用是巨大的，随着依法治国，建设社会主义法治国家进程的加速，农村不断出现的村规民约中，合法性的问题也日益受到社会的关注，如独峒乡平流村村规民约在社会治安、村风民俗、相邻关系、婚姻家庭方面规定了三十二个条款，要求每个村民都要学法、知法、守法，自觉维护法律的权威和尊严，同一切违法犯罪行为作斗争，是一份收集到的村规民约中比较成熟而且详细完美的范本。有的村规民约成了防范少数村官腐败的“护身符”，如同乐乡孟寨村规民约规定：收入开支100元以上至1000元要经过集体经济管理人员、老人协会、村民代表表决通过；财务会计管账不管钱，一切收支凭证发票领导审批盖章会计记账出纳方可支取；不准贪污挪用公款，每年收支至少要向群众公布一次，经济管理人员、老人协会、村民代表有权监督会计出纳一切账务的收支情况等。在依法治国的条件下，必须高度重视并正确认识和处理村规民约的合法性问题。

    第一、村规民约应当在有法可依的范围内严格遵守法律。

农村村规民约的制定，必须强调其合法性。首先，制定村规民约的主体要合法。按照《村民委员会组织法》第二十条规定，“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约”，因此村规民约的制定主体是村民会议。在实践中，一些地方的农村，村规民约的制定是村委会干部几个人关在屋子里写出来的，在村民代表大会上宣读一下就算是生效了；还有的地方，村规民约是乡镇政府的意愿，是驻村干部的直接代笔，这样的村规民约制定主体应是非法的。其次，制定村规民约的程序要合法。按照《村民委员会组织法》第十七条规定：“村民会议由本村十八周岁以上的村民组成，召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。必要的时候，可以邀请驻在本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席村民会议。”有的地方，在制定村规民约时只是召开村委会而不召开村民会议；有的虽然召开村民会议，但并没有符合法定人数的村民到会和表决。按照《村民委员会组织法》第二十条规定：制定村规民约，要“报乡、民族乡、镇的人民政府备案”，许多村委会并未将村规民约依法备案；有的报乡、镇政府后，乡镇政府对其一些违法规定仍然熟视无睹。再次，制定村规民约的内容要合法。 许多农村的村规民约在内容上是有许多瑕疵的，是与现行法律或法律精神相抵触的。主要表现在：一是侵犯公民财产权利。有的村规民约规定村民吵架或打架一次，视情节轻重处以罚款；村委会在处理民间纠纷时要收20至50元的“受理费”；违反计划生育政策的将处以2000元罚款；上山伐木每人每天处以500元罚款；如梅林乡新民村村规民约第二条“盗窃木材者，不分大小，罚款500元，木头退还失主”；独峒乡知了村村规民约第十条“在本村内乱搞两性关系的，处以500元罚款（双方各250元）”；独峒乡高定村村规民约第八条第1点“无依据乱举报他人者、故意诬陷他人者、造谣伤害他人名声者，经查实，罚款2000元”；古宜镇马坪村“下河电鱼者，罚款5000元”等。 二是侵犯公民人身权。干冲村村规民约第六条第9点“凡盗牛、马、猪、羊、狗者，一次罚款500-1000元，有必要进行抄家示众”；高定村村规民约第九条“凡忽视村村规民约者和多次有意践踏本村规民约条款，损害公共利益与他人利益，又不服接受处罚者，村两委与老人协会可劝其脱离高定村人团队关系，不得享受各项公益事业成果，断水断电断路”等等。

村规民约违法问题的原因是非常复杂的，其中，既有政治、经济、文化等综合原因，又有受传统道德观念、风俗习惯影响的原因。但无论如何，村规民约作为农村社会的公共管理制度，在国家现行的法律、行政法规、规章有规定的情况下，决不能与之相抵触。

    第二、村规民约可以在无法可依的空白区作出合理规定。

“法”是在社会实践中反复探索总结才由国家制定或认可的。尤其是在社会变革时期，需要有在实践基础上的理论创新和制度创新。而创新必然会对现存观念和现行制度带来一些否定。从这个意义上看，应当允许村规民约进入法律和政策的“盲区”，去填补立法不足、立法滞后、立法粗疏的空白区。首先，从法理的角度看，村规民约并不属于国家公权力，而属于私权范围，村民委员会和村民会议并不属于国家机关，而属于农村自治组织。对于国家机关而言，凡法无规定即为禁止；而对于公民、法人和其他组织而言，凡法无规定即为自由。因此，凡法无规定的空白区，村规民约都可以有所作为。其次，从实践的过程看，符合农村社会发展的客观规律，符合社会公共利益和广大农民的利益。法无规定即为自由，并不意味着无法而又无“天”，这个“天”就是天理，就是规律，就是合乎理性，就是符合最广大群众的利益，即合理性。当其这种无法而合理的行为，经受了实践和时间的检验，满足了大多数人的利益需求，必然被国家的法律制度所认可。

    第三，必须建立对村规民约合法性的监督审查机制。

为增强村规民约的合法性，保障村规民约沿着法治轨道前进，必须建立严格的监督审查机制。一是民政部门和乡镇政府要加强对村规民约依法制定的指导工作，从制定主体、程序到内容都给予全过程的指导；二是完善村规民约备案审查程序，乡镇政府应建立由事后备案变事前备案的审查机制，及时纠正不合法的村规民约；三是建立对现行村规民约的清理检查机制，保障其合法性；四是建立对村规民约效力的确认机构，及时纠正违法的村规民约；五是对坚持违法的村规民约，给村民造成人身、财产及其他损害或损害社会公共利益的有关人员，应依法追究法律责任。对某些利用村规民约为保护伞，大肆进行违法犯罪活动的有关人员，应依法移交行政机关或司法机关追究行政责任和刑事责任；六是加强法制教育和道德教育，增强广大农村干部、群众遵纪守法的自觉性。